ASOCIACIÓN: INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE ADOPTAN MEDIDAS DE GESTIÓN DE LOS RIESGOS DE INUNDACIÓN
Resumen ejecutivo:
Este informe técnico analiza una propuesta del Miteco de reforma legal de 2026 que busca modificar el Reglamento General de Costas en España, con un enfoque específico en su impacto sobre el litoral de Dénia.
El documento destaca que el nuevo proyecto elimina el requisito de reiteración de temporales para definir el dominio público, sustituyéndolo por el registro de la ola máxima histórica, lo que facilitaría expansiones territoriales de la zona protegida. Asimismo, se critica la nueva gestión de los sistemas dunares, la cual otorga mayor discrecionalidad a la Administración al considerar proyecciones futuras del cambio climático.
El texto advierte que estas medidas podrían desplazar las lindes públicas hacia propiedades privadas, recordando el precedente de 2011 donde se intentó extender el límite hasta la carretera de Marines.
Finalmente, se insta a los propietarios afectados a presentar alegaciones para evitar que la regresión costera se traduzca injustamente en una pérdida de sus derechos patrimoniales.
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INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE ADOPTAN MEDIDAS DE
GESTIÓN DE LOS RIESGOS DE INUNDACIÓN
Análisis de la
modificación del Reglamento General de Costas y posibles efectos sobre los
afectados por la Ley de Costas en Dénia
Fecha: julio de 2026
1. Objeto del informe
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha
sometido a consulta pública, entre el 16 de julio y el 16 de septiembre de
2026, un Proyecto de Real Decreto por el que se adoptan medidas de
gestión de los riesgos de inundación.
Aunque el proyecto modifica diferentes normas relacionadas con la gestión
de inundaciones, el presente informe se centra exclusivamente en la
modificación que afecta al Reglamento General de Costas, aprobado por el
Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.
La modificación se limita formalmente al artículo
4 del Reglamento General de Costas (Propuesta Miteco) relativo a los criterios técnicos para determinar la
zona marítimo-terrestre y la playa. Sin embargo, la importancia de este cambio
es considerable, porque los criterios técnicos utilizados para definir estos
espacios son los que determinan, en la práctica, hasta dónde puede extenderse
el dominio público marítimo-terrestre (DPMT).
El proyecto modifica dos elementos esenciales:
- El criterio para determinar hasta dónde llegan las olas en los mayores
temporales conocidos.
- El criterio para determinar qué dunas deben
incorporarse a la delimitación de la playa y, por tanto, pueden influir en
el límite del dominio público marítimo-terrestre.
Ambos cambios pueden tener una incidencia directa en futuros deslindes y
revisiones de deslindes en el litoral de Dénia.
2. Situación actual: el Reglamento de Costas de 2014
El Reglamento General de Costas aprobado en 2014 estableció unos criterios
técnicos concretos para determinar el límite del dominio público
marítimo-terrestre.
El artículo 4.a) estableció que, para fijar el límite hasta donde alcanzan
las olas en los mayores temporales conocidos:
«Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5
años».
El sistema introducido en 2014 exigía, por tanto, que el alcance de las
olas utilizado como referencia para el deslinde se hubiera producido al
menos cinco veces durante un periodo de cinco años, salvo que la mejor
evidencia científica justificara excepcionalmente otro criterio.
En cuanto a las dunas, el Reglamento de 2014 estableció una clasificación
técnica:
- dunas embrionarias;
- dunas
primarias;
- dunas
secundarias;
- dunas
estabilizadas;
- dunas relictas.
El criterio no era incluir automáticamente cualquier formación arenosa o
cualquier duna existente tierra adentro. La inclusión dependía de su
naturaleza, evolución y función en relación con la estabilidad de la playa y la
defensa de la costa.
En particular, el Reglamento distinguía entre las dunas que se encontraban
en evolución y aquellas que se consideraban estabilizadas o relictas.
(Boletín
Oficial del Estado - Reglamento de Costas de 2014)
3. La modificación propuesta por el nuevo proyecto de Real Decreto
El proyecto propone sustituir íntegramente el artículo 4 del Reglamento
General de Costas.
La nueva redacción afecta fundamentalmente a los apartados a) y c).
3.1. Cambio en el
criterio del alcance de las olas
Reglamento de 2014
El Reglamento establecía un criterio cuantitativo:
El límite debía ser alcanzado al menos en cinco temporales durante un
periodo de cinco años.
Este criterio introducía una exigencia de reiteración del fenómeno.
No bastaba, en principio, con acreditar un único episodio excepcional.
Nuevo proyecto
El proyecto elimina completamente la exigencia de las cinco ocasiones en
cinco años.
La nueva redacción establece que:
Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores
temporales conocidos se considerarán las variaciones del nivel del mar debidas
a las mareas y al oleaje desde que existan registros de boyas o satélites
(es decir con aplicación retroactiva) o datos oceanográficos o
meteorológicos.
Y añade que:
Para calcular el alcance de un temporal se utilizarán las máximas olas
registradas o calculadas con esos datos.
¿Qué significa en la
práctica?
La modificación supone pasar de un criterio basado en la repetición de
un determinado alcance de las olas a un criterio basado en la máxima ola
o máximo alcance registrado o calculado con los datos disponibles.
La diferencia es sustancial.
Con el sistema de 2014, el criterio se vinculaba a la reiteración del
fenómeno:
5 temporales en 5 años.
Con la nueva redacción, el criterio pasa a ser:
la máxima ola o el máximo alcance que pueda acreditarse mediante los
registros disponibles.
En consecuencia, un episodio excepcional, especialmente intenso y
documentado mediante datos instrumentales (incluyendo los episodios históricos
pasados) podría adquirir una importancia mucho mayor en la determinación de la
línea interior del DPMT.
4. El problema de la desaparición del criterio de las «cinco ocasiones en
cinco años»
Este cambio merece una especial atención.
El criterio introducido por el Reglamento de 2014 podía ser objeto de
discusión técnica sobre su interpretación, pero ofrecía un elemento objetivo:
la necesidad de acreditar una cierta reiteración temporal del alcance del
oleaje.
El proyecto elimina esa referencia.
La nueva regulación no exige que el máximo alcance de las olas se haya
producido varias veces. Basta con que se trate de un máximo registrado o
calculado a partir de los datos disponibles.
Esto puede producir varios efectos:
a) Mayor importancia de
los episodios extremos
Un temporal excepcional podría convertirse en el elemento determinante para
fijar la línea de deslinde.
b) Posible ampliación
del límite del DPMT
Si durante un episodio extraordinario las olas alcanzan una distancia
considerable tierra adentro, esa referencia podría tener una mayor influencia
en la delimitación y forzar un nuevo deslinde de forma inmediata.
5. La modificación relativa a las dunas
El segundo cambio importante afecta al apartado c) del artículo 4.
5.1. Sistema del
Reglamento de 2014
El Reglamento de 2014 establecía una clasificación de las dunas y
distinguía entre distintos tipos de formaciones dunares.
La inclusión de las dunas no era automática.
El Reglamento reconocía que determinadas dunas, especialmente las relictas
o estabilizadas, podían no ser necesarias para garantizar la estabilidad de la
playa y la defensa de la costa.
En particular, las dunas relictas —formaciones antiguas aisladas tierra
adentro y sin vinculación actual con la playa— no tenían necesariamente que
incorporarse al dominio público marítimo-terrestre.
(Boletín
Oficial del Estado - Reglamento de Costas de 2014)
5.2. Nueva regulación
propuesta
El proyecto elimina la clasificación detallada de los distintos tipos de
dunas como elemento central del criterio técnico.
La nueva redacción establece que se incluirán en la delimitación de la
playa:
- Todas las dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución
por la acción del mar o del viento marino.
- Las dunas fijadas por vegetación que no estén en
desarrollo, desplazamiento o evolución, hasta el límite necesario para
garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
La nueva regulación añade que no se considerarán necesarias:
las dunas que hayan quedado aisladas tierra adentro o colgadas sobre una
costa rocosa, sin vinculación actual ni futura con la playa.
Pero esta exclusión se condiciona a la consideración de:
- la evolución de la línea de costa;
- los efectos del cambio climático.
6. ¿Es más restrictiva la nueva regulación sobre las dunas?
La respuesta no puede ser absolutamente automática, pero sí puede afirmarse
que la nueva redacción introduce un criterio potencialmente más amplio y
flexible.
La cuestión fundamental es que desaparece la clasificación detallada de las
dunas como mecanismo de delimitación.
La pregunta ya no será exclusivamente:
¿Qué tipo de duna es esta?
La pregunta pasa a ser:
¿Hasta dónde es necesario incluir esta formación para garantizar la
estabilidad de la playa y la defensa de la costa teniendo en cuenta la
evolución de la línea de costa y el cambio climático?
Esta modificación tiene dos consecuencias:
Primera consecuencia:
mayor peso del criterio funcional
Una duna que actualmente se encuentre estabilizada podría seguir
incorporándose si la Administración considera que resulta necesaria para la
estabilidad futura de la playa.
Segunda consecuencia:
mayor peso de las previsiones futuras
La Administración podrá valorar no solo la situación actual, sino también:
- la regresión prevista de la playa;
- la
subida del nivel del mar;
- los
efectos de los temporales;
- la evolución futura del sistema playa-duna.
En las playas de Dénia esto puede provocar que terrenos que actualmente se
encuentran alejados de la línea de costa sean considerados parte del sistema
necesario para la defensa futura de la playa.
7. Especial importancia de la modificación para las playas de Dénia
La modificación tiene una especial relevancia para Dénia por las
características de su litoral norte.
Nos encontramos ante un sistema costero de playas arenosas de gran
longitud, con una elevada ocupación urbana y residencial, y con amplias zonas
en las que la separación entre la playa y las viviendas es relativamente
reducida.
Además, el litoral norte de Dénia se caracteriza por:
- una fuerte regresión de determinadas playas;
- la
existencia de zonas de dunas y depósitos arenosos;
- una
urbanización histórica;
- la
existencia de carreteras, viviendas y urbanizaciones próximas al mar;
- una elevada sensibilidad a los temporales
marítimos.
En este contexto, cualquier modificación que permita utilizar un episodio
excepcional de oleaje o una interpretación más amplia del sistema playa-duna
puede tener consecuencias directas sobre la futura delimitación del DPMT y
llevar a la incoación de futuros deslindes mucho más agresivos.
8. El antecedente de 2011: la amenaza de llevar el DPMT hasta la carretera
de Les Marines
Este riesgo no es meramente teórico.
En 2011, el propio Servicio Provincial de Costas de Alicante ya
había planteado una interpretación extraordinariamente expansiva del alcance
del dominio público marítimo-terrestre en el litoral norte de Dénia.
La Asociación de la Almadraba de Els Poblets y la Asociación Playas Norte
Dénia ya documentaron en su blog que, en aquel momento, se llegó a plantear la
posibilidad de que el dominio público marítimo-terrestre pudiera alcanzar hasta
la carretera de Les Marines. Este
dato fue obtenido en una reunión con la Jefa de Costas de Alicante.
Este antecedente resulta especialmente importante porque demuestra que, en
el caso de Dénia, ya existió anteriormente una concepción administrativa quepodía llevar el límite del DPMT muy lejos de la línea de costa actual.
La preocupación de los afectados no es, por tanto, una hipótesis abstracta.
La cuestión ya se planteó en la práctica.
El nuevo proyecto de Real Decreto, al eliminar el requisito de que el
alcance de las olas se haya producido cinco veces en cinco años y sustituirlo
por la referencia a las máximas olas registradas o calculadas, puede volver a
abrir la puerta a interpretaciones expansivas si se utilizan como referencia
episodios excepcionales de oleaje.
La existencia de este antecedente histórico de 2011 debe ser incorporada al
análisis de cualquier futura delimitación del litoral de Dénia.
9. La situación actual de los deslindes de Dénia
La relevancia de esta modificación aumenta porque el litoral norte de Dénia
ha sido objeto recientemente de importantes procedimientos de deslinde.
La Asociación ha estimado que los deslindes afectan a:
Tramo 1
- 41 viviendas incluidas en el DPMT;
- 108
viviendas afectadas por servidumbre de tránsito;
- 63
viviendas afectadas por servidumbre de protección;
- 19
parcelas incluidas en el DPMT;
- 5 parcelas afectadas por servidumbre de
protección.
Tramos 2 y 3
- 22 viviendas unifamiliares en DPMT;
- 114
viviendas unifamiliares en servidumbre de tránsito o protección;
- 2.354
apartamentos en servidumbre de protección;
- 19
apartamentos en servidumbre de tránsito;
- 17
parcelas en DPMT;
- 4 parcelas en servidumbre de protección.
(afectadosleydecostasdenia.blogspot.com)
Por tanto, el nuevo Real Decreto no afectaría solamente a una cuestión
puramente teórica.
Se aprobaría en un territorio donde:
- ya se han realizado nuevos deslindes;
- existe
un número muy elevado de propiedades afectadas;
- la
línea de costa se encuentra en regresión;
- existe una fuerte presión administrativa para
ampliar los espacios considerados necesarios para la protección costera.
10. ¿Podría afectar el nuevo Reglamento a los deslindes ya aprobados?
La aprobación del Real Decreto no significa automáticamente que los
deslindes ya aprobados queden modificados.
Un nuevo reglamento no produce, por sí solo, una modificación automática de
las órdenes ministeriales de deslinde que ya hayan sido aprobadas.
Sin embargo, la nueva regulación puede tener importancia en tres
escenarios.
10.1. Futuros deslindes
Es el supuesto más evidente.
Los nuevos expedientes de deslinde que se inicien después de la entrada en
vigor del Real Decreto podrían aplicar los nuevos criterios.
En este caso, el alcance máximo registrado de las olas y la consideración
de las dunas en función de la evolución futura de la costa podrían adquirir una
importancia mucho mayor.
10.2. Revisiones o
modificaciones de deslindes
La nueva regulación podría tener relevancia si la Administración inicia en
el futuro:
- una revisión de un deslinde;
- una
modificación de la línea;
- un nuevo expediente de deslinde sobre un tramo ya
delimitado.
En ese caso, habría que analizar cuidadosamente cuál es la normativa
aplicable y si la Administración pretende utilizar los nuevos criterios para
justificar una modificación del límite.Y estos expedientes podrán incoarse de
oficio para adaptarse al nuevo Reglamento.
10.3. Procedimientos
judiciales y administrativos en curso
En los procedimientos todavía abiertos, la cuestión puede ser especialmente
compleja.
La aprobación de una nueva regulación no convierte automáticamente en
legales actuaciones anteriores que se hayan realizado con arreglo a la
normativa anterior.
Pero sí puede modificar el marco técnico y normativo que la Administración
pretenda utilizar en actuaciones posteriores.
Por eso resulta esencial diferenciar entre:
- los deslindes ya aprobados;
- los
recursos judiciales pendientes;
- los
procedimientos administrativos no finalizados;
- los nuevos expedientes que se inicien tras la
entrada en vigor de la reforma.
11. El riesgo específico para las propiedades situadas en primera línea
La principal preocupación para los propietarios de Dénia es que el nuevo
sistema pueda facilitar una progresiva ampliación del espacio considerado
necesario por los fundamentalistas del Miteco para la defensa de la costa.
En el caso de una playa en regresión, la Administración podría sostener
que:
- la línea de costa continuará retrocediendo;
- los
temporales serán más intensos;
- la
subida del nivel del mar incrementará la inundación costera;
- determinadas
dunas son necesarias para la estabilidad futura de la playa;
- el máximo alcance de las olas debe tenerse en
cuenta aunque se trate de un episodio excepcional.
El resultado podría ser que el criterio de delimitación no se base
exclusivamente en la situación física actual, sino en una combinación de:
situación actual + máximo temporal registrado + modelos de evolución futura
+ previsiones de cambio climático.
Esta combinación puede producir una línea de deslinde potencialmente más
alejada del mar.
12. Una cuestión esencial: la regresión de la playa no debería convertirse
automáticamente en una ampliación del DPMT
Desde el punto de vista de los afectados por la Ley de Costas, debe
plantearse una cuestión fundamental.
Si una playa está en regresión, es necesario determinar:
¿Cuál es la causa de esa regresión?
No es lo mismo una regresión causada por:
- una
evolución natural de la costa;
que una regresión agravada o provocada por:
- la retención de sedimentos en embalses;
- la
construcción de puertos;
- espigones;
- obras
que alteran la dinámica litoral;
- la
interrupción del transporte natural de sedimentos;
- la
falta de aportes de arena.
- Las extracciones de sedimentos del río Girona
durante todo el Siglo XX, la extracciones en los años 1960 para Cemesa
desde la playa Deveses, de la Almadraba para la factoría Ortiz en 1973,
del río Girona para Ambolo y Gosset en 2008, de la desembocadura del
Girona para las canteras de Oliva, y en 2011 del Girona para la playa de
Muntanyar de Xabia
En el caso del litoral de Dénia, la Asociación ha defendido reiteradamente
que la regresión no puede analizarse exclusivamente como un fenómeno natural
inevitable, sino que debe tenerse en cuenta la grave alteración histórica del
transporte sedimentario y la insuficiencia de las actuaciones de regeneración y
de protección de la costa.
Por tanto, sería contrario a los principios de justicia y proporcionalidad
que la consecuencia de una regresión causada o agravada por actuaciones
públicas fuera exclusivamente la ampliación del dominio público sobre
propiedades privadas.
La respuesta frente a la regresión no debería consistir únicamente en:
«La playa retrocede; por tanto, el límite del DPMT avanza».
Debería incluir también:
«¿Qué actuaciones han provocado o agravado esa regresión y qué obligaciones
corresponden a las Administraciones responsables?» Y sobre todo «¿Porqué
no se aplica la Ley de Responsabilidad Ambiental en estos casos?»
13. Valoración específica de la nueva regulación de las dunas en Dénia
La cuestión de las dunas puede resultar especialmente sensible en el
litoral de Dénia.
En una zona costera urbanizada, no toda acumulación de arena situada tierra
adentro puede ser considerada automáticamente una duna necesaria para la
defensa de la costa.
Por ello, cualquier futura delimitación debería exigir:
- una identificación precisa de la formación;
- un
estudio geomorfológico;
- una
explicación de su origen;
- un
análisis de su conexión real con el sistema playa-duna;
- una
acreditación de su evolución;
- una justificación técnica de su necesidad para la
estabilidad de la playa.
La nueva redacción del artículo 4.c) no debería interpretarse como una
habilitación para incluir indiscriminadamente cualquier terreno arenoso o
cualquier formación vegetal situada cerca de una playa.
La inclusión debe estar técnicamente justificada.
La expresión «hasta el límite que resulte necesario» exige,
precisamente, una delimitación concreta y motivada.
No puede convertirse en una fórmula genérica que permita incorporar grandes
superficies de terreno sin una justificación científica individualizada.
14. El antecedente de la carretera de Les Marines adquiere ahora una
especial relevancia
La referencia histórica a la amenaza de 2011 de llevar el DPMT hasta lacarretera de Les Marines debe considerarse un elemento de especial importancia
en el debate actual.
En aquel momento, el planteamiento administrativo demostraba que la
interpretación de los criterios técnicos podía tener consecuencias territoriales
extraordinariamente amplias.
La nueva modificación del Reglamento vuelve a colocar en el centro del
debate:
- hasta dónde pueden llegar las olas;
- qué
temporal debe considerarse determinante;
- qué
datos deben utilizarse;
- qué
papel deben tener los modelos;
- qué terrenos son necesarios para la estabilidad
futura de la playa.
Por ello, existe una razón objetiva para que los propietarios de Dénia
analicen con especial atención esta reforma y se preparen para enfrentarla
técnica y juridicamente.
La experiencia demuestra que una modificación aparentemente técnica de un
artículo reglamentario puede tener consecuencias directas sobre la propiedad
privada.
15. Conclusiones
Primera
El proyecto de Real Decreto actualmente en consulta pública modifica el
artículo 4 del Reglamento General de Costas de 2014.
Los dos cambios más importantes afectan al alcance de las olas y a
la delimitación de las dunas.
Segunda
El proyecto elimina el criterio establecido en 2014 de que el alcance de
las olas utilizado para determinar el límite del DPMT hubiera sido alcanzado al
menos cinco veces durante un periodo de cinco años.
Tercera
La nueva regulación pasa a utilizar como referencia las máximas olas registradas
o calculadas mediante datos de boyas, satélites y datos oceanográficos o
meteorológicos. CON CARACTER RETROACTIVO.
Esto puede incrementar la importancia de episodios extremos y
excepcionales.
Cuarta
En materia de dunas, se abandona la clasificación detallada como elemento
central del criterio y se utiliza un criterio más funcional basado en la
necesidad de garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
La evolución futura de la línea de costa y los efectos del cambio climático
adquieren un peso explícito.
Quinta
En un litoral en regresión como el de Dénia, esta modificación puede
facilitar en un futuro inmediato interpretaciones más expansivas de la línea
del dominio público marítimo-terrestre.
Sexta
La amenaza planteada en 2011 por el Servicio Provincial de Costas de
Alicante de llevar el DPMT hasta la carretera de Les Marines constituye un
antecedente que demuestra que el riesgo de interpretaciones expansivas no es
puramente teórico. ES UNA AMENAZA REAL.
Séptima
Los nuevos criterios no modifican automáticamente los deslindes ya
aprobados, pero sí pueden resultar relevantes para futuros deslindes,
revisiones o modificaciones de líneas de deslinde. Y ESTAS REVISIONES SE PUEDEN LLEVAR A CABO CON CARACTER INMEDIATO.
Octava
La regresión de las playas no debería convertirse automáticamente en una
justificación para ampliar el dominio público sobre propiedades privadas sin
analizar previamente las causas de dicha regresión y la responsabilidad de las
Administraciones en la alteración de la dinámica litoral.
Novena
La Asociación de Afectados por la Ley de Costas en Dénia debería prestar
especial atención a esta consulta pública y presentar alegaciones específicas
solicitando:
- que se mantenga un criterio objetivo y verificable sobre la
reiteración de los temporales;
- que un
episodio excepcional no pueda determinar por sí solo una ampliación
indiscriminada del DPMT;
- que los
modelos de cambio climático no se utilicen sin una validación específica y
local;
- que
cualquier inclusión de dunas esté respaldada por estudios geomorfológicos
individualizados;
- que se
diferencie entre la regresión natural y la regresión causada o agravada
por actuaciones humanas de la propia Administración;
- que se
garantice la seguridad jurídica de los propietarios afectados;
- y que cualquier modificación de deslindes respete
los principios de proporcionalidad, motivación, contradicción y defensa
efectiva de los derechos de los propietarios.
Valoración final
La modificación propuesta puede parecer, a primera vista, una reforma
técnica destinada a adaptar la normativa costera al cambio climático. Sin
embargo, sus consecuencias prácticas pueden ser importantes.
El cambio más preocupante para los afectados por la Ley de Costas es la
sustitución de un criterio basado en la repetición de los temporales —cinco
ocasiones en cinco años— por un sistema en el que puede adquirir una
importancia decisiva la máxima ola registrada o calculada, con un
aplicación retroactiva
En un litoral como el de Dénia, donde ya se han producido importantes
deslindes y donde existe un antecedente documentado de una posible extensión del dominio público hasta la carretera de Les Marines, la nueva regulación debe
analizarse con la máxima atención.
El problema no es únicamente cómo se mide hoy la costa. El problema es qué
criterio se utilizará mañana para decidir hasta dónde puede llegar el dominio
público marítimo-terrestre.
La consulta pública permanece abierta hasta el 16 de septiembre de 2026,
por lo que existe una oportunidad para presentar alegaciones y dejar constancia
formal de las preocupaciones específicas de los propietarios afectados en
Dénia. (Ministerio
de Transición Ecológica)
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